常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)立法法修正案（草案）進(jìn)行了初次審議。會(huì)后，法制工作委員會(huì)將草案印發(fā)各?。▍^(qū)、市）和中央有關(guān)部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體、部分高等院校、科研機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)。中國(guó)人大網(wǎng)站全文公布草案，征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。法律委員會(huì)和法制工作委員會(huì)聯(lián)合召開(kāi)專(zhuān)家座談會(huì)，赴四川、遼寧進(jìn)行調(diào)研，就有關(guān)問(wèn)題與中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部交換意見(jiàn)，共同研究。在第二十次全國(guó)地方立法研討會(huì)上，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取31個(gè)?。▍^(qū)、市）和49個(gè)較大的市、5個(gè)自治州人大常委會(huì)的意見(jiàn)。法律委員會(huì)于12月3日召開(kāi)會(huì)議，根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神、常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)和各方面的意見(jiàn)，對(duì)草案進(jìn)行了逐條審議。法律委員會(huì)認(rèn)為，根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)提出的完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、完善立法體制機(jī)制等要求和各方面的意見(jiàn)，有必要對(duì)草案作進(jìn)一步修改完善。12月15日，法律委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，再次進(jìn)行了審議?，F(xiàn)將立法法修正案（草案）主要問(wèn)題的修改情況匯報(bào)如下：

 

　　一、關(guān)于完善立法體制。有的常委會(huì)組成人員、地方、專(zhuān)家和社會(huì)公眾提出，對(duì)法律的專(zhuān)屬立法權(quán)中的稅收基本制度進(jìn)一步細(xì)化；對(duì)“地方性事務(wù)”作進(jìn)一步明確，適當(dāng)擴(kuò)大地方立法權(quán)限范圍，并對(duì)地方政府規(guī)章的權(quán)限進(jìn)行規(guī)范。法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，立法體制的核心內(nèi)容是立法權(quán)限劃分，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)明確立法權(quán)力邊界、明確地方立法權(quán)限和范圍提出了要求。據(jù)此，建議對(duì)立法權(quán)限的規(guī)定作如下修改：

 

　　1.進(jìn)一步明確中央與地方立法權(quán)限。一是對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán)事項(xiàng)作進(jìn)一步細(xì)化。根據(jù)稅收法定原則，將稅收一項(xiàng)單列出來(lái)，明確稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定（修正案草案二次審議稿第三條）。二是對(duì)地方性事務(wù)增加“統(tǒng)籌推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化事務(wù)”的事項(xiàng)。（修正案草案二次審議稿第二十七條）

 

　　2.賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。有些常委會(huì)組成人員提出，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)涉及面廣，要在界定地方立法權(quán)限范圍、加強(qiáng)立法監(jiān)督的前提下，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。一些已有地方立法權(quán)的較大的市、其他設(shè)區(qū)的市提出，草案將較大的市的立法權(quán)限限于城市管理方面的事項(xiàng)，與目前較大的市地方立法工作的實(shí)際不盡一致，權(quán)限范圍有些窄，且這些地方已經(jīng)制定的地方性法規(guī)是否繼續(xù)有效也需要明確。法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，較大的市是省、自治區(qū)行政區(qū)域的組成部分，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，既要使其可以根據(jù)城市的特點(diǎn)制定規(guī)范，也要避免重復(fù)立法，維護(hù)法制統(tǒng)一，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的情況下，對(duì)較大的市的立法權(quán)限進(jìn)行界定是必要的。但法律對(duì)需要由較大的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，可從其規(guī)定。據(jù)此，建議對(duì)草案作進(jìn)一步完善：一是將較大的市（包括設(shè)區(qū)的市）制定地方性法規(guī)的權(quán)限修改為“可以對(duì)城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)，制定地方性法規(guī)”。同時(shí)規(guī)定“法律對(duì)較大的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的除外”。二是對(duì)原有49個(gè)較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)作了處理，規(guī)定其涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效。相應(yīng)對(duì)原有49個(gè)較大的市制定地方政府規(guī)章的權(quán)限，也明確為城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)；已經(jīng)制定的地方政府規(guī)章，涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效。三是根據(jù)全國(guó)設(shè)區(qū)的市的實(shí)際情況，對(duì)于省級(jí)人大常委會(huì)確定賦予設(shè)區(qū)的市開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，在草案規(guī)定的需要綜合考慮“人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況”外，增加了“立法需求、立法能力”等因素。（修正案草案二次審議稿第二十六條、第三十條）

 

　　3.相應(yīng)賦予自治州人大及其常委會(huì)設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。有的常委委員、地方提出，自治州的自治條例、單行條例只能由代表大會(huì)制定，但代表大會(huì)每年只召開(kāi)一次，要求賦予自治州人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議根據(jù)民族區(qū)域自治法關(guān)于“自治州的自治機(jī)關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)行使自治權(quán)”的規(guī)定，在自治州人民代表大會(huì)可以制定自治條例、單行條例的基礎(chǔ)上，賦予自治州人大及其常委會(huì)設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)，自治州開(kāi)始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，依照對(duì)設(shè)區(qū)的市的規(guī)定確定。（修正案草案二次審議稿第二十六條）

 

　　4.對(duì)地方政府規(guī)章權(quán)限進(jìn)行規(guī)范。有的常委委員、地方和社會(huì)公眾提出，目前實(shí)際中，一些涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，但制定了地方政府規(guī)章，建議進(jìn)一步明確地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)的權(quán)限劃分。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議按照黨的十八屆四中全會(huì)決定精神，增加規(guī)定，沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。同時(shí)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。（修正案草案二次審議稿第三十條）

 

　　5.對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和民族自治地方的自治條例、單行條例備案進(jìn)行規(guī)范。有的專(zhuān)家提出，目前深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)既享有較大的市的地方立法權(quán)，又根據(jù)授權(quán)享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)。為了加強(qiáng)備案審查工作，及時(shí)了解經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)執(zhí)行全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)決定的情況，維護(hù)法制統(tǒng)一，需要對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的備案進(jìn)一步予以規(guī)范。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議增加規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。同時(shí)，建議增加規(guī)定，自治州、自治縣的人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)法律、行政法規(guī)作出變通的情況。（修正案草案二次審議稿第三十一條）

 

　　二、關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮人大代表在立法中的作用。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)決定要求和常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)，法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議增加規(guī)定，征求全國(guó)人大代表對(duì)法律案的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況向代表反饋；專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研，可以邀請(qǐng)有關(guān)的代表參加（修正案草案二次審議稿第六條）。常委會(huì)會(huì)議審議法律案，可以邀請(qǐng)有關(guān)的全國(guó)人大代表列席會(huì)議。（修正案草案二次審議稿第七條）

 

　　三、關(guān)于深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。有的常委委員、地方、專(zhuān)家、代表和社會(huì)公眾提出，黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法提出了一系列要求，應(yīng)當(dāng)在立法法修改中進(jìn)一步落實(shí)。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議增加規(guī)定：一是舉行立法聽(tīng)證會(huì)，要聽(tīng)取“基層和有關(guān)群體代表、有關(guān)部門(mén)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和有關(guān)專(zhuān)家等方面”的意見(jiàn)（修正案草案二次審議稿第十條）。二是專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者參與起草工作，或者委托有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者、教學(xué)科研單位和社會(huì)組織起草（修正案草案二次審議稿第十七條）。三是完善法律草案表決機(jī)制。規(guī)定，法律草案表決稿交付常委會(huì)會(huì)議表決前，委員長(zhǎng)會(huì)議根據(jù)常委會(huì)會(huì)議審議的情況，可以決定將個(gè)別意見(jiàn)分歧較大的重要條款提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議單獨(dú)表決。同時(shí)，對(duì)單獨(dú)表決后的處理作了規(guī)定（修正案草案二次審議稿第十三條）。針對(duì)近年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法律進(jìn)行“打包”修改的實(shí)踐，增加規(guī)定，對(duì)多部法律中涉及同類(lèi)事項(xiàng)的個(gè)別條款進(jìn)行修改，一并提出法律案的，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，可以合并表決，也可以逐個(gè)表決。（修正案草案二次審議稿第十四條）

 

　　四、關(guān)于完善制定行政法規(guī)的程序。有的常委委員、部門(mén)、地方提出，行政法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，建議對(duì)制定行政法規(guī)的程序作進(jìn)一步完善。經(jīng)與國(guó)務(wù)院法制辦共同研究，法律委員會(huì)建議按照黨的十八屆四中全會(huì)決定精神，增加規(guī)定：一是國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家總體工作部署和全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，編制本年度的立法工作計(jì)劃，并與全國(guó)人大常委會(huì)的年度立法計(jì)劃相銜接。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟蹤了解國(guó)務(wù)院各部門(mén)落實(shí)立法工作計(jì)劃的情況，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)（修正案草案二次審議稿第二十四條）。二是重要行政管理的法律、行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)組織起草。行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取相關(guān)領(lǐng)域的人民代表大會(huì)代表，有關(guān)地方人大常委會(huì)，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等媒介向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，但是經(jīng)國(guó)務(wù)院決定不予公布的除外。（修正案草案二次審議稿第二十五條）

 

　　五、關(guān)于加強(qiáng)備案審查。有的常委會(huì)組成人員、地方、專(zhuān)家和社會(huì)公眾提出，規(guī)范性文件備案審查是保證憲法法律有效實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要制度，建議增加主動(dòng)審查機(jī)制，加大備案審查力度。法律委員會(huì)經(jīng)研究，并按照黨的十八屆四中全會(huì)決定關(guān)于加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)的要求，建議增加規(guī)定，一是有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查（修正案草案二次審議稿第三十二條）。二是全國(guó)人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)將審查、研究情況除可以向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋外，并可以向社會(huì)公開(kāi)。（修正案草案二次審議稿第三十四條）