《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》第二十一條規(guī)定，食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者委托生產(chǎn)食品、食品添加劑的，應(yīng)當(dāng)委托取得食品生產(chǎn)許可、食品添加劑生產(chǎn)許可的生產(chǎn)者生產(chǎn)，并對(duì)其生產(chǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)委托生產(chǎn)的食品、食品添加劑的安全負(fù)責(zé)。受托方應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及合同約定進(jìn)行生產(chǎn)，對(duì)生產(chǎn)行為負(fù)責(zé)，并接受委托方的監(jiān)督。

 

　　在實(shí)踐中，對(duì)于委托方、受托方的食品安全責(zé)任應(yīng)如何認(rèn)定，食品企業(yè)和食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員都存在一定的困惑。

 

　　早在2017年，原食藥總局在關(guān)于《關(guān)于請(qǐng)予明確在食品委托生產(chǎn)中如何確定生產(chǎn)者的函》的復(fù)函（食藥監(jiān)食監(jiān)三便函〔2017〕135號(hào)）中就做出回復(fù)：

 

 

　　該復(fù)函指出，食品委托生產(chǎn)是一種民事委托行為，即《民法總則》中的委托代理行為?！睹穹ㄍ▌t》第六十三條第二款規(guī)定，代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人的名義實(shí)施民事法律行為；被代理人對(duì)代理人的代理行為，承擔(dān)民事責(zé)任。因此，在委托生產(chǎn)加工食品的法律關(guān)系中，被委托方（代理人）為實(shí)際的食品生產(chǎn)加工者；委托方（被代理人）是法律意義上的食品生產(chǎn)者，并對(duì)該食品承擔(dān)質(zhì)量安全責(zé)任。根據(jù)以上原則，委托方（被代理人）在承擔(dān)了食品質(zhì)量安全責(zé)任后，可以依據(jù)雙方的委托加工合同，就產(chǎn)品質(zhì)量安全違約責(zé)任向被委托方（代理人）進(jìn)行追償。

 

　　2019年，針對(duì)《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》第二十一條的理解，市場(chǎng)監(jiān)管總局于2019年回復(fù)了網(wǎng)友的留言。

 

　　留言：

 

　　委托方“對(duì)委托生產(chǎn)的食品、食品添加劑的安全負(fù)責(zé)”，受托方“對(duì)生產(chǎn)行為負(fù)責(zé)”，對(duì)其中的“委托方對(duì)食品安全負(fù)責(zé)，受托方對(duì)生產(chǎn)行為負(fù)責(zé)”如何準(zhǔn)確理解？如果食品安全監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)委托生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，那么是應(yīng)當(dāng)將委托人和受托人一并查處，還是只處罰委托人？

 

　　回復(fù)：

 

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》對(duì)委托方和受委托方的責(zé)任作如下解讀，如還有疑問(wèn)，可根據(jù)具體情況，等該條例宣貫后，進(jìn)一步向?qū)俚乇O(jiān)管部門咨詢。

 

　　一、委托方的責(zé)任。委托生產(chǎn)食品、食品添加劑的行為是一種常見的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，委托方應(yīng)當(dāng)委托已取得食品生產(chǎn)許可、食品添加劑生產(chǎn)許可的生產(chǎn)者生產(chǎn)。受委托方食品、食品添加劑生產(chǎn)許可證書載明的許可范圍應(yīng)涵蓋委托生產(chǎn)的產(chǎn)品品種。委托方應(yīng)當(dāng)對(duì)受委托方的生產(chǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)委托生產(chǎn)的食品、食品添加劑承擔(dān)質(zhì)量安全責(zé)任。委托方應(yīng)取得食品流通許可證，具體以相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定為準(zhǔn)。相關(guān)法律法規(guī)對(duì)委托方的經(jīng)營(yíng)許可資質(zhì)有要求的，還應(yīng)當(dāng)取得相關(guān)資質(zhì)。通常，委托雙方應(yīng)當(dāng)簽訂委托生產(chǎn)合同，明確委托生產(chǎn)食品、食品添加劑的質(zhì)量安全要求及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)要求，并明確委托雙方的權(quán)利義務(wù)。如果委托生產(chǎn)合同中約定相關(guān)質(zhì)量安全責(zé)任由受委托方承擔(dān)，則委托方可以按照合同約定要求受委托方承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，但不免除委托方作為食品、食品添加劑第一責(zé)任人所應(yīng)承擔(dān)的質(zhì)量安全責(zé)任。

 

　　二、受委托方的責(zé)任。受委托方應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的要求，依法依規(guī)生產(chǎn)，對(duì)生產(chǎn)行為負(fù)責(zé)，并接受委托方的監(jiān)督。受托方在履行合同約定生產(chǎn)食品、食品添加劑的行為過(guò)程中，依法依規(guī)生產(chǎn)是前提，必須遵守相關(guān)法律法規(guī)、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，不得受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使而在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中違反相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，甚至突破誠(chéng)信和道德底線。受委托方對(duì)生產(chǎn)行為負(fù)責(zé)，也就意味著一旦出現(xiàn)質(zhì)量安全問(wèn)題，或者生產(chǎn)過(guò)程中存在違法行為，必將承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，或者受到法律的制裁。

 

　　委托生產(chǎn)雙方要共同保障委托生產(chǎn)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，因此，委托方對(duì)受委托方生產(chǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督，受委托方有義務(wù)做好必要的配合。

 

　　這一回復(fù)并沒(méi)有回答針對(duì)委托加工的產(chǎn)品出現(xiàn)問(wèn)題是應(yīng)處罰委托方還是被委托方的問(wèn)題，于是2022年繼續(xù)有人留言，但總局回復(fù)依然沒(méi)有給出正面回答。

 

　　留言：

 

　　甲方（委托方）委托乙方（被委托方）生產(chǎn)海藻食品，簽訂有委托加工協(xié)議，全部由甲方銷售。產(chǎn)品經(jīng)抽檢，食品添加劑超標(biāo)，對(duì)于生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的行為，應(yīng)該處罰甲方？還是乙方？

 

　　回復(fù)：

 

　　您好！留言收悉，針對(duì)您的問(wèn)題，現(xiàn)答復(fù)如下：按照《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》第二十一條，委托生產(chǎn)食品，委托方應(yīng)當(dāng)對(duì)委托生產(chǎn)的食品、食品添加劑的安全負(fù)責(zé)。受托方應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及合同約定進(jìn)行生產(chǎn)，對(duì)生產(chǎn)行為負(fù)責(zé)，并接受委托方的監(jiān)督。感謝您對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管抽檢監(jiān)測(cè)工作的關(guān)心和支持！

 

　　可見，這一回復(fù)也是沒(méi)有正面回答提問(wèn)者關(guān)于委托加工的食品抽檢不合格時(shí)硬觸發(fā)委托方還是被委托方的問(wèn)題。

 

　　2024年1月，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《食品委托生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》擬規(guī)定，委托雙方生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合法律、法規(guī)或者食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級(jí)以上食品安全監(jiān)督管理部門依照《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百二十二條至第一百二十五條對(duì)應(yīng)條款給予處罰。也沒(méi)有對(duì)委托方和受托方的食品安全責(zé)任認(rèn)定做出明確。

 

　　直至2025年4月，市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布第一批食品安全行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例，其中的指導(dǎo)性案例2對(duì)食品委托加工的責(zé)任認(rèn)定做出了明確。

 

　　2021年，上海某公司委托福建某公司生產(chǎn)壓片糖果。該產(chǎn)品被檢出含有苯丙代卡巴地那非。市場(chǎng)監(jiān)管總局組織專家論證，認(rèn)定苯丙代卡巴地那非與“有毒、有害的非食品原料”西地那非、伐地那非、他達(dá)拉非等11種物質(zhì)具有等同屬性和危害，食用后可能對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害。2023年，上海市虹口區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局依法對(duì)委托方做出沒(méi)收違法所得，處貨值金額20倍罰款的行政處罰。被委托方亦被另案處理，市場(chǎng)監(jiān)管總局處以吊銷食品生產(chǎn)許可、罰款并對(duì)主要負(fù)責(zé)人員限制從業(yè)的行政處罰，被委托方實(shí)際控制人因犯生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪被法院判處有期徒刑十年六個(gè)月并處罰金150萬(wàn)元。

 

　　這一指導(dǎo)性案例強(qiáng)調(diào)了委托方的食品安全主體責(zé)任，市場(chǎng)監(jiān)管總局指出，食品委托生產(chǎn)中委托方應(yīng)對(duì)委托生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)委托生產(chǎn)的食品安全負(fù)責(zé)。委托方不能以不是違法行為實(shí)施主體及合同約定擔(dān)責(zé)方為由免除其應(yīng)承擔(dān)法律所規(guī)定的責(zé)任。

 

　　市場(chǎng)監(jiān)管總局在該指導(dǎo)性案例的說(shuō)明中指出，委托方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)食品安全責(zé)任。在食品委托生產(chǎn)中，最主要的核心證據(jù)是委托加工合同，委托方與受托方簽訂委托加工合同，委托方應(yīng)對(duì)委托生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)委托生產(chǎn)的食品安全負(fù)責(zé)。委托方不能以非違法行為實(shí)施主體或合同約定擔(dān)責(zé)方為由免除其法定責(zé)任。委托方可以追究受托方的民事責(zé)任，但仍是食品安全第一責(zé)任人。

 

　　至此，對(duì)于食品委托加工中委托方和受托方的責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題基本明確。相信未來(lái)隨著《食品委托生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》的正式發(fā)布和實(shí)施，我國(guó)對(duì)于食品委托加工的監(jiān)管將進(jìn)一步規(guī)范，食品委托加工將更加有序開展。